摘    要 

    台灣如何發展知識經濟產業？要檢討的地方甚多，不過其中之一是必須加強研究發展、充份利用既有的研究發展，並且避免未來的研究發展發生重覆、浪費的情況。欲充份有效的利用既有的研究發展，避免未來的研究發展發生重覆、浪費的情況，既有的研究發展就必須充份的公開、使想要利用既有的研究的人，無須因為不是自已的研究而重覆投資於研究。

    目前在我國的各種知識資源中，政府所擁有的顯然較個別民間企業團體所擁有的多得多。如果政府擁有的知識資源，人民無法充份的知悉其內容並加以利用，不僅是國家的損失，而且政府所擁有的知識資源，皆是人民納稅出資或購買所得，人民無法有充份的機會接觸及享用資源，也非公平。因此本文將以著作權法的觀點，來談政府出版品的開放利用問題。 

關鍵字：政府出版品的開放、知識經濟、著作權的歸屬 

壹、前言 

    二十一世紀是一個知識經濟的世紀。知識在一個國家的生產力上越來越占重要的地位。美國微軟公司的比爾蓋茲，以盛壯之年而為世界首富，其所憑藉的，完全是人才和智慧。日本在全世界的國家中，是屬於人口密度高而又缺乏天然資源的國家，其所以晉入全世界先進國家之林，其主要的憑藉，也是知識和技術。台灣地小人稠，人口密度高居世界第二位，又無天然資源，且有二分之一以上不適於利用的中央山脈。就可利用土地而言，人口密度應居世界前矛。加以台灣平均工資待遇與鄰近的東南亞國家及中國大陸相較，顯形過高，不適於發展勞力密集的工業及地廣人稀的農業，只適合發展以知識和技術為中心的產業。最近傳統產業紛紛外移，這只是台灣的地理、人口及其他客觀環境所產生的自然現象。

    台灣如何發展知識經濟產業？要檢討的地方甚多，不過其中之一是必須加強研究發展、充份利用既有的研究發展，並且避免未來的研究發展發生重覆、浪費的情況。欲充份有效的利用既有的研究發展，避免未來的研究發展發生重覆、浪費的情況，既有的研究發展就必須充份的公開，使想要利用既有的研究成果的人，無須因為不是自已的研究而重覆投資於研究。

    目前在我國的各種知識資源中，政府所擁有的顯然較個別民間企業團體所擁有的多得多。然而不諱言的，政府所擁有的知識資源，不見得每一個人民都可以充分知悉其內容，並且方便的加以利用。政府出版品目前僅一部份對外販售，且僅在少數書店販售，即使人民買到該出版品，未經授權，亦不得重製散布。如果政府擁有的知識資源，人民無法充份的知悉其內容並加以利用，不僅是國家的損失，而且政府所擁有的知識資源，皆是人民納稅出資或購買所得，人民無法有充份的機會接觸及享用資源，也非公平。尤其政府所擁有的知識資源，與有形的土地或其他資產不同。政府擁有的有形資產，會因特定人的占有，而使該特定人獨占資源，他人因而不能利用（例如甲占用該土地，乙性質上即無法利用該土地），因而產生不公平的現象。然而政府出版品無此情況，政府出版品會因人民的利用加值而更增加該知識的價值，且不因某人的利用，而另一人在性質上即不得同時利用的情況。因此本文將以著作權法的觀點，來談政府出版品的開放利用問題。                                                                   

 

貳、政府出版品在著作權法上的歸屬狀況 

    廣義的政府出版品，就其來源而言，有來自政府公務員的考察報告者；有來自政府委託學者專家及民間企業團體的著作成果者；有來自公務員本身的職務著作者；有來自其他的來源者。就其出版的形式而言，有對外發售者；有僅機關內部參閱者；有僅對特定少數人贈送者。就著作財產權的歸屬而言，有歸屬於國家所有，由特定機關管理者；有由國家和被委託的個人共有，機關和個人均得加以利用者；有歸屬於個人所有，但機關可以加以利用者；有屬於不受保護之著作者。茲就上述諸情況說明如下：

一、創作的著作屬於不受保護的著作

依著作權法第九條規定，「憲法、法律、命令或公文」，不得為著作權的  標的（第一項第一款）。所謂「公文」，包含公務員於職務上草擬的文告、講  稿、新聞稿及其他文書（著作權法第九條第二項）。又中央或地方機關就「憲法、法律、命令或公文」所作成的翻譯物或編輯物，亦不得為著作權的標的（著作權法第九條第一項第二款）。著作權法制定之目的，除為保障著作人權益外，尚應調和社會公益 (著作權法第一條 )。憲法係國民大會為「鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧增進人民福利」所制定者。法律係立法院通過，總統公布者 (憲法七○條 )。命令則為各機關依職權或基於法律授權而下達或發布者(中央法規標準法第七條 )。又公文為公務員職務上所為公的意思表示。憲法、法律、命令、公文以及其官方的翻譯物或編輯物，其目的在廣為一般民眾所周知，性質上不宜主張著作權，故人人得加以利用，無政府出版品的開放利用問題。例如各級政府完成的都市計劃圖，如為政府依都市計劃法第二十一條、第二十三條發布實施之公告，屬於公文程式條例之公文，依據上述著作權法規定，不得為著作權的標的（參見內政部八十二年十月十六日台內著字第八二二六九九二號函）。任何人加以利用，均無須得機關的同意，即其適例。

二、創作的著作屬於受保護的著作

  （一）著作人為國家者

著作權法十一條規定：「受雇人於職務上完成之著作，以該受雇人為著    作人。但契約約定以雇人為著作人者，從其約定（第一項）。」「依前項規定，以受雇人為著作人者，其著作財產權歸雇用人享有。但契約約定其著作財產權歸受雇人享有者，從其約定（第二項）。」「前二項所稱受雇人，包括公務員（第三項）」。第十二條規定：「出資聘請他人完成之著作，除前    條情形外，以該受聘人為著作人。但契約約定以出資人為著作人者，從其約定（第一項）。」「依前項規定，以受聘人為著作人者，其著作財產權依契約約定歸受聘人或出資人享有。未約定著作財產權之歸屬者，其著作財產權歸受聘人享有（第二項）。」「依前項規定著作財產權歸受聘人享有者，出資人得利用該著作（第三項）。」依據著作權法第十一條及第十二條的規定，政府機關得與所屬之公務員訂定合約，約定以國家為著作人。亦得委託學者專家或民間團體創作著作，約定以國家為著作人。此種情形，國家擁有著作人格權及著作財產權。該著作機關可以作較大限度的授權，不虞有侵害他人之著作人格權及著作財產權之情況。

  （二）著作財產權為國家者

著作財產權屬於國家之情形，主要有下列二種：

1、著作為國家公務員所創作，但機關與該公務員間無著作人歸屬之約定。此時依著作權法第十一條第二項之規定，該著作之著作財產權屬於國家所，但該公務員仍為該著作之著作人，僅無著作人格權中之公開發表權及姓名表示權（參見著作權法第十五條第一項但書及第十六條第二項）。

2、政府委託民間團體及專家學者創作著作，如約定著作財產權屬於國家所有。此時國家擁有著作財產權，但是該民間團體及學者專家仍擁有完整的著作人格權。此時如機關欲授權第三人利用，須注意勿侵害原著作人之著作人格權（含公開發表權、姓名表示權及禁止醜化權）。

  （三）國家與被委託人共有著作財產權者

如機關委託第三者創作著作，得約定著作財產權為共有，當事人雙方均得利用著作。如在契約上無特別訂定，此時該著作，機關僅得自已利用，不得授權第三人利用。蓋依著作權法第四十條之一規定，共有之著作財產權非經其他著作財產權人之同意，不得行使之。又著作權法第三十七條規定，著作財產權之被授權人非經著作財產權人之同意，不得將其被授與之權利再授權第三人利用。故如機關欲授權第三人利用，必須在原始的合約上載明得授權第三人利用，否則欲授權第三人利用，須再徵求共有人的同意。

  （四）、機關無著作財產權，僅有利用權

機關委託學者專家或民間團體從事創作，如契約無著作權歸屬的約定，依著作權法第十二條規定，創作者為著作人，擁有著作人格權及著作財產權，機關僅得利用該著作。不得將該著作授權第三人利用。故此種情形，該著作無開放人民利用之問題。

 

參、由著作權法之規定與理論談政府出版品之開放

 

政府擁有著作財產權或專有權利之著作，除非該著作是以中央或地方機關或公法人名義公開發表之著作，依著作權法第五十條規定，人民在合理範圍內，得加以重製或公開播送，否則人民之利用須得機關之授權。如未授權而加以利用，人民有侵害著作權之虞。然而國家擁有著作權，人民利用仍須經授權，這是否符合著作權法的立法意旨，頗有疑義。茲依著作權法之規定及理論說明如下：

一、著作權法之立法目的─自由主義與保護主義

關於著作權之保護，向來有相互對立的兩種主義：一為自由主義，一為保護主義。主張自由主義者，認為思想的創作，應由一般世人自由利用，方能促成國家文化的進步。蓋任何思想，不得認為真正的創作，莫不直接或間接有賴於先人思想之啟發。因此，個人之創作，乃社會之產物，其利益亦應屬於社會。主張保護主義者，認為著作權為特殊之排他的絕對權，應與一般私權同受保護。蓋人之精神生活，為人格之一部，其思想之具體的表現，亦應為人格之一部份而受尊重，而且人之創作所成之物，純粹應屬於其人，其有財產之價值者，至少應與所有權同受保護，且因此益可使創作者努力於其創作，較之自由主義，更有促進文化發展效果。上述兩種主義，世界各國著作權立法例，原則上採保護主義，而濟以自由主義。依我國著作權法第一條前段規定：「為保障著作人著作權益，調和社會公共利益，促進國家文化發展，特制定本法。」著作權法的立法目的，是在促進國家的文化發展。保護著作人的權益只是為促使著作人創作的手段。國家所擁有的著作權，或來自出資聘人完成著作，或來自受讓他人之著作財產權。無論出資或受讓，其資金均源自對人民的稅收，如果將其擁有的著作權開放社會各界利用，並不會影響著作人的創作欲望，反而真正的創作者，一方面已經獲得國家的經濟報酬，一方面自已的創作又可大量流傳，更符合創作者的意思，使創作者更加樂意進一步去創作。相反的，如果國家擁有著作財產權，卻無充份的加以利用，不僅無經濟效益，且對創作者的創作意願無實質的提昇，對促進國家的文化發展並無幫助。因此從著作權法第一條的立法意旨來看，是鼓勵國家所擁有著作權的創作資源，盡量開放人民使用，是希望人民對於國家擁有著作財產權的創作資源盡量予以加值。

二、著作財產權歸屬國庫或地方自治團體的擬制消滅

著作權法第四十二條規定：「著作財產權因存續期間屆滿而消滅。於存續期間內，有下列情形之一者，亦同：一、著作財產權人死亡，其著作財產權依應歸屬於地方自治團體者。」一般財產權，依民法規定，繼承開始時，繼承人之有無不明者，由親屬會議於一個月內選定遺產管理人，並將繼承開始及選定遺產管理人之事由，向法院報明 (民法第一一七七條 )。親屬會議於報明遺產管理人後，法院應依公示催告程序，定六個月以上之期限，公告繼承人，命於其期限內承認繼承 (民法第一一七八條第一項 )，如於期限屆滿，無繼承人承認繼承時，其遺產於清償債權，並交付遺贈物後如有剩餘，歸屬國庫 (民法第一一八五條 )。上述著作權法第四十二條，則為民法規定之例外。著作財產權人死亡無繼承人者，著作財產權並不歸屬國庫，而係著作財產權當然消滅，歸社會公有，任何人均得自由利用。又依民法規定，法人解散後，除法律另有規定外，於清償債務後，其剩餘財產之歸屬，應依章程之規定或總會之決議。即法律或章程另有規定或總會另有決議剩餘之財產歸自然人或其他法人者，依法律或章程之規定或總會之決議 (民法第四十四條第一項 )。如法律、章程無規定或總會無決議時，其剩餘之財產，歸屬於法人住所所在地之地方自治團體 (民法第四十四條第二項 )。但著作權法第四十二條則特別規定，著作財產權人為法人，於其消滅後，其著作財產權依法應歸地方自治團體者，其著作財產權消滅，歸社會公有。著作權法第四十二條係民法之特別規定，應優先適用。著作權法第四十二條所以規定國庫或地方自治團體應擁有之著作財產權，開放供社會公有，其立法目的，乃是認為此種情形開放社會公有，而不由國家獨占著作財產權，以廣為社會一般人利用，更能促進國家的文化發展。基此理論，國家擁有著作財產權之著作，實應盡量開放社會利用，此方為著作權法之立法本意。                                                                

三、承認著作財產權取得時效之理由

著作財產權有無取得時效之適用﹖即他人之取得時效而使原著作人之著作財產權消滅，頗有爭執。多數民法學者及著作權法學者認為，在理論上著作財產權得取得時效。蓋民法第七六八條規定：「以所有之意思，五年間和平公然占有他人之動產者，取得其所有權。」第七六九條規定：「以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第七七○條規定：「以所有之意思，十年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」第七七二條規定：「前四條之規定，於所有權以外財產權之取得，準用之。」民法第七七二條之財產權，包含著作財產權在內。著作財產權不以登記為生效要件，故準用動產之取得時效，凡以著作財產權人之意思，五年間和平公然準占有他人之著作財產權，自得取得著作財產，原著作財產權人之權利因此而消滅。取得時效制度本來就是希望「物盡其用」，對於獨占之財產，不加以利用，反而第三人充份利用該財產，則第三人可能因利用而獲得財產權。此一理論，亦啟示國家擁有著作財產權之著作，應盡量開放人民利用，方符合民法和著作權法的立法本意。

四、大陸法系對違反著作權罪採告訴乃論的立法理由

一般違反著作權法犯罪，是否採告訴乃論，乃一值得爭議問題。在歷年來台美著作權諮商會議，美方多次要求我方修正著作權法，對違反著作權法之罪均採非告訴乃論，而不採告訴乃論。美方認為，認為違反著作權法應採非告訴乃論之理由，主要係竊取他人之智慧財產亦為竊盜，一般有形物之竊盜行為既係採非告訴乃論，竊取他人之智慧財產自然亦應採非告訴乃論。美方以香港、新加坡、馬來西亞三國著作權法採非告訴乃論為例，要求我方亦應比照辦理。惟香港、馬來西亞及新加坡均屬英美法系制度，而一九六五年德國著作權法第一○九條、一九七○年日本著作權法第一二三條及一九八七年南韓著作權法第一○二條均明文規定一般違反著作權法之罪，屬於告訴乃論，德國、南韓及日本均係典型大陸法系國家。我國著作權法第一○○條本文規定：「本章之罪，須告訴乃論。」對一般違反著作權法罪，亦採告訴乃論。其立法理由與其他大陸法國家之立法理由同，即著作權法之立法目的，除為保障著作人著作權益外，更須調和社會公共利益，以促進國家文化發展，故著作權法除有「保障」功能外，亦須注重「散布」功能。苟著作人一方面未放棄其著作權，一方面又希望自己著作廣為散布，國家刑罰權實不應反於著作人之意思而介入其間，以妨其散布功能，反而有礙國家文化發展。同理，國家擁有著作財產權之著作，亦應重視「散布」之功能，而非「保障」之功能。因保障功能僅為激勵更進一步創作而設，國家擁有著作權之目的乃為利用，而非保障。國家擁有著作財產權之著作，應盡量開放供社會各界利用，方為著作權法立法之本意。

 

肆、開放政府出版品的具體措施 

著作權法第四十七條規定：「為編製依法令應經教育行政機關審定之教科用書，或教育行政機關編製教科用書者，在合理範圍內，得重製、改作或編輯他人已公開發表之著作（第一項）。」「前項規定，於編製附隨於該教科用書且專供教學之人教學用之輔助用品，準用之。但以由該教科用書編製者編製為限（第二項）。」「依法設立之各級學校或教育機構，為教育目的之必要，在合理範圍內，得公開播送他人已公開發表之著作（第三項）。」「前三項情形，利用人應將利用情形通知著作財產權人並支付使用報酬。使用報酬率，由主管機關定之（第四項）。」此為教科書的「法定授權」之規定。依此規定無論教育部編教科書，抑或民間出版社編部訂本的教科書，在合理範圍內使用他人之著作，僅付費即可，無須事先徵求權利人之同意。其付費標準由著作權主管機關訂定之。民國八十七年之著作權主管機關內政部曾於八十七年一月二十三日以台內著字第八七○二○五三號函公告「著作權法第四十七條第四項之使用報酬率」。著作權法第四十七條的法定授權的規定在適用上，限於編輯教科書使用他人著作，而不包含第三人欲使用國立編譯館的教科書在內。然而國立編譯館為方便外界使用其擁有著作權的教科書，於八十八年三月十七日以國教國字第○七五二號公告「國立編譯館主編（譯）各類圖書提供外界利用執行要點」，其內容如下：

一、國立編譯館（以下簡稱本館）為辦理外界利用本館主編（譯）並擁有著作財    產權之各類圖書內容有關事宜，特訂定本要點。

二、依著作權法第四十七條之規定利用本館主編（譯）各類圖書者，應將利用情    形通知本館，其有關使用報酬部分依下列原則辦理：

    （一）政府機構、公私立學校，為教育或公益目的而利用者，免收使用報酬。                                                          

    （二）除前款情形外之其他利用者，依照內政部八十七年一月二十三日公告          之「著作權法第四十七條第四項之使用報酬率」標準收取使用報酬。惟利用者如與本館有互惠之關係，得視其利用情形另行處理。

三、除著作權法第三章第四節第四款有關著作財產權之限制者外，凡欲利用本館    主編（譯）各類圖書之內容者，應填具申請書向本館提出申請，經本館同意後始得為之。

經本館同意利用者，其使用報酬收取原則比照第二點規定辦理。但情形特殊者（如全書利用等），其使用報酬率得另行決定之。

四、利用本館主編（譯）各類圖書內容之著作，應於適當位置明示利用部分之出    處。

五、本要點未規定者，悉依著作權法及有關法令規定辦理。凡侵害本館所有之著    作權者，本館將依著作權法第六、七章規定，訴究相關法律責任。

六、本要點經本館館務會議通過後施行，修正時亦同。

另國立編譯館亦同時公告「國立編譯館主編中小學教科用書提供外界全書利用收費標準」，其內容如下：

一、本收費標準依據「國立編譯館主編 (譯 )各類圖書提供外界利用執行要點」第三點第二項但書訂定之。

二、本收費標準適用於外界對本館主編之中小學教科用書提出著作利用申請，其    利用方式非屬著作權法第四十七條規定，且其利用範圍涵蓋該書主要內容之情形者。

三、申請利用本館主編之中小學教科用書於一種著作物者，其收費標準如下：

    (一)、教科書每冊新台幣貳萬元。

    (二)、教學指引(教師手冊)每冊新台幣貳萬元。

    (三)、習作每冊新台幣柒仟元。

    申請利用本館主編之中小學教科用書於兩種或兩種以上之著作物者，對各種    利用均應分別依前項各款之標準繳交使用費。

四、本收費標準經本館館務會議通過後施行，修正時亦同。

上述二要點，已提供未來政府出版品供外界利用的一項具體案例，未來政府的其他出版品，亦可以此模式來思考出版品的開放問題。茲值一提者，上述要點就規範形式上，仍採「個別授權」形式。然為避免爭議，在規範上宜採類似著作權法第四十七條之「法定授權」性質，任何人欲利用政府出版品，只要依公告標準付費，即可利用，無須另徵求授權。

 

伍、結論 

好的政府就要有好的政策。國家擁有著作權或著作財產權的出版品，宜廣泛開放供社會大眾利用。此不僅使人民受益，避免人民重覆研究發展的投資，浪費社會資源，更且可以使知識加值，增進國家知識和文化發展。政府之資金來源，均來自人民，開放政府出版品，不僅不會抑制原著作人的創作慾望，更因知識的流傳而使文化更進一步增長。過去許多專家學者為政府創作之著作其著作財產權屬國家者，或僅在少數書店可以看到，或根本束之高閣，此不僅浪費國家資源，更抑制創作者的創作欲望。深盼未來我國在知識經濟開發政策前提下，此種情形得以改變，此不僅為利用者之福，亦為作者之福。 

（本文原載研考雙月刊民國90年4月 第25卷第2期 總期數：222，原文文字未修改）